Reakcia autora analýzy Samuela Spáča na informáciu súdnej rady

Reakcia autora analýzy Samuela Spáča na informáciu súdnej rady k neaktuálnosti analýzy a niekoľko poznámok autorov k návrhu na zriadenie pracovnej skupiny na prípravu kritérií na výber a dočasné pridelenie sudcov na vyšší stupeň - podnet na legislatívnu zmenu tzv. sudcovských zákonov

Súdna rada Slovenskej republiky (ďalej len „súdna rada“) dňa 29.4.2019 zverejnila na stránke www.sudnarada.gov.sk informáciu o tom, že na aprílovom zasadnutí bol prerokúvaný Návrh na zriadenie pracovnej skupiny - príprava kritérií na výber a dočasné pridelenie sudcov na vyšší stupeň - podnet na legislatívnu zmenu tzv. sudcovských zákonov. Tento bod programu bol odročený na neurčito z dôvodu chýbajúcich komplexných informácií k uvedenej problematike. Analýza, z ktorej predmetný návrh vychádza, je neaktuálna, nakoľko výberové konania rozoberá len za obdobie rokov 2012- 2015.

Súdna rada -- sa uzniesla, že danú problematiku ešte podrobne preskúma. Zároveň osloví sudcovské rady ako aj kolégiá a grémiá jednotlivých okresných a krajských súdov, aby zaujali stanovisko. Predmetom skúmania bude zisťovanie, či tiež tému vnímajú ako problémovú a chýbajú im kritériá a či považujú výber sudcov za netransparentný. Podľa niektorých členov súdnej rady aktuálna právna úprava reflektuje na požiadavky medzinárodných odporúčaní týkajúcich sa kariérneho postupu sudcov. Až na základe podrobného preskúmania sa Súdna rada môže k odročenému materiálu vrátiť a zaujať oficiálne stanovisko.

Reakcia autora analýzy Samuela Spáča:

Predložená analýza sa naozaj venuje len obdobiu rokov 2012 až 2015, a teda nepracuje s dátami zo Súdnej rady ani výberových konaní na krajské súdy a Najvyšší súd po 1.1.2016. Zároveň však tvrdím, že jej závery sú do značnej miery stále rovnako aktuálne a je viacero dôvodov prečo si myslím, že by jej Súdna rada mala venovať pozornosť, ak má záujem, aby o kariérach sudcov rozhodovala predvídateľne, dôveryhodne a čo najlepšie.

  1. Náklady prípravy analýzy

Na analýze som pracoval sám, najmä počas roka 2017. Jej prvá verzia bola prezentovaná v septembri 2017 na ECPR (European Consortium for Political Research) General Conference  na Univerzite v Osle v sekcii „Law and Courts“ v medzinárodnom paneli venujúcom sa výskumu sudcovských kariér. Následne, aj na základe komentárov bola ešte upravená a publikovaná v editovanej knihe „Nedotknuteľní? Politika sudcovských kariér na Slovensku v rokoch 1993-2015“.

Je ťažké jednoznačne určiť koľko času trvala jej príprava, odhadoval by som to na 3-4 týždne (nerátajúc prácu s akademickou literatúrou). Súčasťou kvantitatívnej analýzy bolo 70 výberových konaní, ktorých sa zúčastnilo 148 uchádzačov. Z každého výberového konania boli manuálne zbierané dáta zo Zápisníc; u každého uchádzača zo životopisu, motivačného listu a čestného vyhlásenia. Dáta boli konfrontované s údajmi o „pohyboch sudcov“ zo stránky Ministerstva spravodlivosti, ktoré som zbieral priebežne niekoľko rokov. Tieto dáta som analyzoval pomocou štatistického softvéru, pričom nejaký čas trvalo vymyslieť model (ktorý bol založený na akademickej literatúre venujúcej sa kariérnemu postupu sudcov a predošlom výskume) a tiež jeho realizácia. Súčasťou analýzy bola aj kvalitatívna časť, v ktorej boli analyzované všetky Zápisnice zo Súdnej rady, dokumenty k jednotlivým návrhom na dočasné pridelenie sudcov a preloženie sudcov na vyššie súdy.

Zopakovať analýzu, resp. doplniť ju o „novšie“ dáta by trvalo jednej osobe pravdepodobne približne 3 týždne čistého času, preto si myslím – aj s ohľadom na nasledujúci bod – že pridaná hodnota takto stráveného času by sa nevyrovnala nákladom na to vynaloženým.

  1. Neaktuálnosť výsledkov analýzy

 

2.1. Štatistická (kvantitatívna) analýza

Štatistická analýza slúži na tzv. štatistickú inferenciu – dáta sú použité na to, aby sme z nich použitím štatistických metód dedukovali vlastnosti nejakej populácie. Prezentovaná štatistická analýza mala za cieľ skúmať, či môžeme v správaní aktérov (konkrétne výberových komisií) pozorovať nejaké vzorce, ktoré nám pomôžu odhaliť aký typ aktérov má vyššie šance uspieť vo výberovom konaní – aké charakteristiky sa spájajú s úspechom vo výberovom konaní. Pre inferenčnú štatistiku zároveň platí, že zachytáva vzorce, ktoré je možné extrapolovať (s určitou štatistickou pravdepodobnosťou) na väčšiu populáciu než bola priamo skúmaná – s určitými obmedzeniami aj na predošlé a budúce správanie aktérov.

Prezentovaná analýza nepracovala so vzorkou, ale keďže skúmala len obmedzené obdobie, pracovala s celou populáciou dostupných výberových konaní na vyššie súdy – žiadne výberové konanie nebolo úmyselne zo vzorky vynechané, zahrnuté boli všetky výberové konania, ktoré bolo v čase výskumu možné nájsť na stránke Ministerstva spravodlivosti. Výsledky analýzy preto hovoria, že faktory, ktoré sa ukázali ako štatisticky signifikantné (a teda pri nich existuje 95%-ná pravdepodobnosť, že ich efekt nie je pozorovaný náhodne) sú faktory, ktoré by sa mali prejavovať aj pri ďalších výberových konaniach, ak by nejaké ďalšie boli, v skúmanom období.

Bez najmenších pochybností by bolo lepšie keby dáta boli kompletnejšie (vždy je to lepšie) a v tomto prípade aj aktuálnejšie. Zároveň ale nie je dôvod predpokladať, že by sa správanie aktérov (výberových komisií) malo po roku 2015 zmeniť.

  1. Neudiala sa žiadna zásadná inštitucionálna zmena, ktorá by spôsobila, že by výberové komisie rozhodovali v zásadne odlišných motivačných štruktúrach (incentive structures).
    • Neudiala sa žiadna zmena, ktorá by mala za následok zásadnú zmenu zloženia výberových komisií, a teda nejaký možný nový typ preferencií vo výberových konaniach.
    • Neudiala sa žiadna zmena, ktorá by mohla spôsobiť zásadnú zmenu v tom, kto sa do výberových konaní hlási.
  2. Nie je tiež dôvod predpokladať žiadnu behaviorálnu zmenu v konaní výberových komisií (je potrebné tu zdôrazniť, že z analýzy sa aj zdalo, že výberové komisie sa správajú odlišne v niektorých krajoch).
    • Výberové komisie buď preferovali určitý typ aktérov vedome – čo je úplne legitímne – a teda by museli zmeniť svoje správanie, aby sme pozorovali iné výsledky.
    • Alebo preferovali určitý typ aktérov nevedome, čo by znamenalo potlačenie svojej preferencie pre určitý typ aktérov, resp. nahradenie tejto preferencie inou preferenciou.

Samozrejme, analýza sa môže mýliť. Reportované štatistické výsledky platia pri 95%-nej spoľahlivosti. Nakoľko však táto analýza nevznikala s cieľom povedať o správaní výberových komisií niečo špecifické (aj keď som predpokladal/hypotetizoval na základe literatúry a výskumu výberových konaní na okresné súdy, že uchádzači s vyšším sociálnym kapitálom budú úspešnejší), tak je, podľa môjho názoru, kontraproduktívne nevenovať jej výsledkom pozornosť, pretože tým môžeme odmietnuť veľmi užitočný nástroj ako spoznávame vzorce správania v spoločnosti (a aj vzorce v správaní spoločnosti).

Samotná analýza navyše nehovorí o tom, či je dobré alebo zlé, že nejaký typ aktérov je výberovými komisiami preferovaný. Hovorí len o tom, že výberové komisie sa správali pomerne konzistentne v tom, že preferovali uchádzačov, ktorí mali predošlú skúsenosť s dočasným pridelením a tých, ktorí mali dlhšiu sudcovskú prax. Je úplne v poriadku, ak sa napr. Súdna rada rozhodne, že presne chce, aby výberové komisie mali práve takéto preferencie. Je svojim spôsobom cenné, že sa nejaký typ aktéra – výberová komisia – správa naprieč 70 skúmanými výberovými konaniami konzistentne, a teda aj predvídateľne. Zároveň by ale Súdna rada mala akceptovať to, že svojim rozhodovaním o dočasnom pridelení zohráva dôležitú úlohu pri kariérnom postupe sudcov na vyššie súdy.

Pretože síce platí, že nie je podmienkou postupu na vyšší súd predošlé dočasné pridelenie na vyšší súd, ale zároveň platí, že predošlé dočasné pridelenie na vyšší súd zásadne zvyšuje šance sudcu pre kariérny postup – úspech vo výberovom konaní a následné preloženie na vyšší súd. Týmto Súdna rada do veľkej miery rozhoduje o tom, kto uspeje vo výberovom konaní.

2.2. Kvalitatívna analýza

Na rozdiel od výsledkov štatistickej analýzy, výsledky kvalitatívnej analýzy (argumentov nachádzajúcich sa v dokumentoch Súdnej rady) nie je také jednoduché aplikovať na obdobie po roku 2015. Kým cieľom kvantitatívnej analýzy je získať spoľahlivý (reliabilný) pohľad na skutočnosť, kvalitatívna analýza sa usiluje o získanie hodnotného (validného), hĺbkového pohľadu na skúmané javy. Je teoreticky možné, že argumenty predsedov dotknutých súdov, sudcovských rád dotknutých súdov aj Súdnej rady sa zmenili, a teda aj, že dokumenty predkladané Súdnej rade po roku 2015 obsahujú zrozumiteľné dôvody prečo je na dočasné pridelenie vybraný ten-ktorý sudca alebo sudkyňa. To je zaiste limitom prezentovanej analýzy. Zároveň je ale potrebné zdôrazniť, že nie je žiaden dôvod predpokladať takúto zmenu v správaní zainteresovaných aktérov s ohľadom na argumenty prezentované v bode 2.1 – nezmenilo sa ani inštitucionálne nastavenie, a ani aktéri nemali dôvod/motiváciu modifikovať svoje správanie.

Autori návrhu Elena Berthotyová a Dušan Čimo (členovia súdnej rady) sa rozhodli zverejniť nielen reakciu autora analýzy, ale aj dôvody, pre ktoré žiadali na pôde súdnej rady zriadiť pracovnú komisiu na prípravu kritérií na výber a dočasné pridelenie sudcov na vyšší stupeň (ďalej len „kritériá“) a podnet na legislatívnu zmenu tzv. sudcovských zákonov, ako aj analýzu politológa Samuela Spáča „Dočasné prideľovanie sudcov na vyššie súdy z akademickej perspektívy (analýza príčin potreby upraviť kritériá na výber a dočasné pridelenie sudcov na súd vyššieho stupňa)“,  v plnom znení. Taktiež sa rozhodli  pripojiť link na zvukový záznam zo zasadnutia súdnej rady, aby si mohli nielen sudcovia, ale aj verejnosť urobiť ucelený obraz o priebehu diskusie členov súdnej rady k uvedenému bodu programu a vytvoriť vlastný názor na potrebu prijatia kritérií, najmä či kritériá budú schopné prispieť k nachádzaniu čo najkvalitnejších kandidátov, pomocou ktorých sa rady sudcov vyšších súdov budú dopĺňať pri dočasnom pridelení, resp. kariérnom postupe o najdôveryhodnejšie osobnosti ponúkajúce dostatočné záruky odbornosti, osobnej integrity,  nezávislosti a nestrannosti.        

 

Autori návrhu dňa 18.3.2019  požiadali  o doplnenie programu súdnej rady o návrh na zriadenie pracovnej skupiny na prípravu kritérií a na prípravu podnetu na legislatívnu zmenu tzv. sudcovských zákonov. Pri predkladaní návrhu vychádzali z toho, že bezpochyby cieľom predsedov krajských súdov a tiež predsedu Najvyššieho súdu Slovenskej republiky (ďalej len „najvyšší súd“) by malo byť zostaviť, obmieňať a dopĺňať rady sudcov nimi riadených súdov tak, aby súd bol zložený z najlepších odborníkov vo svojej oblasti a dôveryhodných osobností ponúkajúcich dostatočné záruky nezávislosti a nestrannosti, v prípade najvyššieho súdu špičkových odborníkov z krajských súdov a u správneho kolégia najvyššieho súdu aj odborníkov z iných právnických profesií i akademickej sféry, ktorí -- disponujú morálnymi  vlastnosťami, na ktorých nájde pracovná skupina súdnej rady zhodu. Vzhľadom na neexistenciu  kritérií považovali za dôležité vytvoriť pracovnú skupinu, ktorá sa bude zaoberať vypracovaním kritérií a súčasne pripraví aj podnet na legislatívnu zmenu tzv. sudcovských zákonov.

  

Uvedený bod bol zaradený do programu zasadnutia súdnej rady, konaného dňa 25.3.2019. Po diskusii k návrhu súdna rada prijala uznesenie č. 76/2019, ktorým návrh odročila s tým, že uložila predkladateľom návrhu predložiť súdnej rade analýzu príčin potreby upraviť kritériá na výber a dočasné pridelenie sudcov na súd vyššieho stupňa.
Dňa 11.4.2019 autori návrhu doplnili dôvody, pre ktoré žiadali zriadenie pracovnej skupiny na prípravu kritérií, ktoré v sebe implicitne zahŕňali čiastočne aj analýzu príčin potreby upraviť kritériá.
  
Samostatnú analýzu Samuela Spáča predložili autori návrhu súdnej rade dňa 23.4.2019. Pred zasadnutím súdnej rady na stránke súdnej rady zverejnená nebola. 
 
Hlavný dôvod, pre ktorý bol podaný návrh na zriadenie pracovnej skupiny na prípravu kritérií,  je neexistencia kritérií.  
 
               Vypracovanie kritérií je opodstatnené z viacerých zásadných dôvodov: 

 

1. Kritériá sú základom pre otvorenosť súdnictva voči odbornej aj laickej verejnosti, ale aj pre férovosť a transparentnosť kariérnych postupov sudcov voči sudcom samotným. Len ustanovenie dostatočne presných požiadaviek umožní samotným sudcom verejnosti, ale aj sudcom samotným kontrolovať, či k personálnym pohybom v slovenskej justícii dochádza v súlade so základnými požiadavkami morálnej integrity a odbornej pripravenosti, kladenými na osobu sudcu.

 

2. Sudca je ústavný činiteľ. Z toho dôvodu jeho dočasné pridelenie alebo kariérny postup nemôže byť záležitosťou subjektívneho posúdenia súdnej rady (ako je tomu v súčasnosti práve pre neexistenciu kritérií), ktorá navyše svoje rozhodnutia žiadnym poznateľným spôsobom neodôvodňuje.

 

3. Sudca, ktorý má byť dočasne pridelený alebo má kariérne postúpiť, musí poznať kritériá, po splnení ktorých možno rozhodovať o jeho kariérnom postupe alebo dočasnom pridelení na súd vyššieho stupňa. Ak napriek ich splneniu nedôjde ku kladnému rozhodnutiu, potom ustanovenie konkrétnych kritérií môže byť podkladom pre súdnu ochranu uchádzača o dočasné pridelenie alebo kariérny postup.

 

4. Určenie kritérií prispeje k tomu, aby sudcovia, ktorí pracujú na svojom kariérnom postupe, vedeli vopred, aké sú požiadavky pre taký postup (predvídateľnosť práva); súčasne to umožní aj kontrolu a verifikáciu takých pridelení alebo kariérnych postupov, ktoré neboli striktne založené na splnení ustanovených kritérií.

 

5. Vopred vymedzené kritériá napomôžu kvalite, nezávislosti a nestrannosti justície ako celku. Kto nepreukáže splnenie týchto predpokladov, nebude môcť legitímne očakávať, že uspeje v kariérnom postupe (napríklad len na základe toho, že takého uchádzača bude hoc aj skryte podporovať politická alebo výkonná moc prostredníctvom svojich zástupcov v súdnej rade alebo prostredníctvom predsedu súdu podržiavajúceho si na takýchto zástupcov vplyv). Určenie kritérií by preto mohlo plniť aj ochrannú funkciu. Chránili by kompetentný orgán, súdnictvo ako aj sudcov pred mocenskými tlakmi.

 

6. Dôležitým dôvodom na prijatie kritérií je aj to, že vo všetkých členských štátoch Európskej únie (inak nielen v nich) tieto kritériá vo viac alebo menej konkrétnej podobe existujú, aplikujú sa a rešpektujú (viď existencia kritérií na výber a dočasné pridelenie sudcov Najvyššieho správneho súdu Českej republiky).

 

7. Potrebu úpravy kritérií na kariérny postup sudcu zdôrazňujú aj nasledujúce medzinárodné dokumenty, resp. v ostatnom prípade organizácia :

           I. Dublinská deklarácia o štandardoch v oblasti prijímania a menovania sudcov prijatá Valným zhromaždením Európskej siete súdnych rád v Dubline v dňoch 9. až 11. mája 2012 sa venuje minimálnym štandardom v oblasti prijímania, výberu, menovania a kariérneho postupu sudcov. 

          II. Európska charta štatútu sudcov, prijatá na mnohostrannom stretnutí o štatúte sudcov v Európe, ktoré v dňoch 8. – 10. júla 1998 zorganizovala Rada Európy, sa tiež venuje vlastnostiam sudcu, tým pádom aj kritériám na jeho výber

          III. Rezolúcia o nezávislosti súdnictva prijatá na pôde OSN v roku 1985 tiež upravuje kvalifikačné predpoklady, výber a vzdelávanie sudcov

          IV. Odporúčanie CM/Rec (2010) 12 Výboru ministrov členským štátom Rady Európy o sudcoch: nezávislosť, efektívnosť a zodpovednosť

          V. Magna charta sudcov prijatá Poradnou radou európskych sudcov v Štrasburgu 17. novembra 2010

         VI. Správa Európskej siete súdnych rád – Sudcovská etika

         VII. Medzinárodná organizácia pre sudcovské vzdelávanie (International Organization for Judicial training). Čo sa týka nominácií na sudcov najvyšších súdov, u kandidátov sa očakávajú pozoruhodné znalosti práva a najvyššia miera preukázateľných zručností a daností.

 8. Absenciu kritérií predkladatelia návrhu, ale aj ďalší členovia súdnej rady pri prerokovávaní návrhov na kariérny postup, resp. dočasné pridelenie sudcov na vyšší stupeň, považovali za problém, ktorý sa mimo iného prejavil tým, že členovia súdnej rady pri hlasovaní rozhodovali na základe subjektívneho hodnotenia, v jednom prípade dokonca nerešpektujúc názor väčšiny správneho kolégia najvyššieho súdu.  Existencia kritérií je nepochybne dôležitá nielen pre samotných sudcov, ktorí majú záujem o kariérny postup, resp. dočasné pridelenie a pre navrhovateľa takéhoto kariérneho postupu, ale aj pre samotné orgány, ktoré sa k návrhu vyjadrujú (či už sú to sudcovské rady, kolégiá, či grémiá súdov). Práve uvedené platí obzvlášť pre súdnu radu, ktorá splnenie kritérií musí u každého takéhoto kandidáta pri rozhodovaní o kariérnom postupe, resp. jeho dočasnom pridelení na vyšší stupeň posudzovať a vyhodnotiť pri hlasovaní o ňom.      

 

9. Podľa predkladateľov návrhu profil sudcu, ktorý kandiduje na vyšší stupeň, resp. ašpiruje na dočasné pridelenie, sa dá vytvoriť podľa už vyššie spomenutých odporúčaní medzinárodných štandardov upravujúcich prístup k funkcii sudcu a kariérny postup- sudcu a konfrontovať ich obsah s kandidátom by mali všetky dotknuté orgány, ktoré sa k návrhu vyjadrujú. Pri vyhodnocovaní toho, či kritériám, ktoré pracovná komisia pripraví a súdna rada následne schváli, sudca, ktorý sa uchádza o takýto post zodpovedá, bude mať nepochybne významné slovo predseda súdu, ktorý takého sudcu „odobrí“ samotným návrhom na dočasné pridelenie, resp. návrhom na preloženie. Rozhodujúce slovo však bude mať naďalej súdna rada, ktorá o kariérnom postupe sudcu, resp. jeho dočasnom pridelení bude vďaka existencii kritérií rozhodovať transparentne s maximálnou elimináciou podozrenia z kabinetného rozhodovania.

 

10. Kritériá vrátane výberu sudcov z mimo justičného prostredia (pridelenie priamo na krajské súdy, resp. najvyšší súd) sa dajú pripraviť a prijať veľmi pružne. Pre začiatok považujú predkladatelia za dôležité, aby takáto iniciatíva mala podporu súdnej rady ako najvyššieho orgánu súdnej moci a jej legitimity, ktorá v záujme zvyšovania dôveryhodnosti justície vytvorí pracovnú komisiu s úlohou takýto trvalý inštitucionálny a regulačný rámec na výber sudcov vyššieho stupňa, resp. dočasného pridelenia sudcov na vyšší stupeň  pripraviť.

 

11. Kritériá by mali mať univerzálnu platnosť, širokú akceptovateľnosť a legitimitu. Malo by ísť o nástroj iniciovaný, hľadaný a nachádzaný súdnou mocou, reprezentovanou jej najvyšším orgánom – súdnou  radou. Je to dôležité nielen ako signál pre verejnosť, že súdnej moci záleží na tom, aby sa zvýšila dôveryhodnosť justície  prostredníctvom zvýšenia legitimity procesu a skvalitnenia obsahu  kariérneho postupu sudcov, resp. dočasného prideľovania sudcov na súdy vyššieho stupňa; ale najmä ako signál, že súdnej moci záleží na tom, aby tak prispela k nachádzaniu čo najkvalitnejších kandidátov, pomocou ktorých sa rady sudcov vyšších súdov budú dopĺňať o najdôveryhodnejšie osobnosti ponúkajúce dostatočné záruky odbornosti, nezávislosti a nestrannosti.

 

12. V neposlednom rade je to aj dôležitý signál do vnútra justície, ktorý má ubezpečiť sudcov, že v tomto procese uspejú len tí najlepší, ktorí budú zodpovedať kritériám, na ktorých sa súdna rada zhodne a s ktorými sa sudcovia budú stotožňovať aj preto, že vzídu z iniciatívy  moci súdnej. Nie je totiž vhodné, aby ich obsah bol vytvorený inou mocou.

 

Predkladatelia návrhu vyjadrili presvedčenie, že predložená analýza príčin potreby prijatia kritérií Samuela Spáča bude spolu s doplneným návrhom dostatočným východiskovým podkladom pre diskusiu o návrhu na zriadenie pracovnej skupiny na  prípravu kritérií  na výber a  dočasné pridelenie sudcov na vyšší stupeň.

 

Diskusia členov súdnej rady a výsledok rokovania sú dostupné na stránke https://zasadnutia.sudnarada.sk/data/att/5419.mp3 od 1:11:23, zápisnica zo zasadnutia súdnej rady je dostupná na stránke https://zasadnutia.sudnarada.sk/data/att/5420.pdf .

 

V Bratislave dňa 14.5.2019

                                                                              Elena Berthotyová

                                                                              Dušan Čimo

 

Príloha: Samuel Spáč:  Dočasné prideľovanie sudcov na vyššie súdy z akademickej perspektívy (analýza  príčin potreby upraviť kritériá na výber a dočasné pridelenie sudcov na súd vyššieho stupňa

Komentujte

0
s podmienkami použitia.
  • Žiadne komentáre
Powered by Komento