dennikn.sk | Jozef Vozár

Foto N – Tomáš Benedikovič

To, čo bolo včera nemysliteľné, je dnes výnimkou, zajtra nevzbudzuje pozornosť a o dva dni sa stáva pravidlom.

Autor je riaditeľom Ústavu štátu a práva SAV v. v. i.

Skrátené legislatívne konanie je v slovenskom práve upravené už od roku 1996 v Rokovacom poriadku Národnej rady SR. Zákon stanovuje, že je prípustné za mimoriadnych okolností, keď môže dôjsť k ohrozeniu základných ľudských práv a slobôd alebo bezpečnosti štátu, alebo ak hrozia štátu značné hospodárske škody. Tento spôsob prijímania zákonov má parlamentu umožniť rýchlo reagovať na skutočne neodkladné situácie. Jeho použitie sa viaže na splnenie stanovených podmienok.

V demokratickom právnom štáte by malo byť výnimočné nielen podľa zákona, ale aj v praxi. Ak sa z neho stane bežný nástroj vládnutia, stráca sa jeho pôvodný zmysel – a spolu s ním aj ochrana, ktorú riadny legislatívny proces poskytuje opozícii, verejnosti a napokon aj samotným adresátom práva.

Keď čísla žalujú

Ak sa pozrieme na využívanie skráteného legislatívneho konania na Slovensku za posledných takmer dvadsať rokov, vidíme výrazný posun od výnimočnosti k bežnej praxi. V rokoch 2006 až 2010, počas prvej vlády Roberta Fica, parlament schválil v skrátenom legislatívnom konaní 52 zákonov. V nasledujúcom volebnom období 2010 až 2012, za vlády Ivety Radičovej, ich bolo 25. V období 2012 až 2016, opäť pod vedením Roberta Fica, bolo týmto spôsobom prijatých 28 zákonov, rovnaký počet aj v rokoch 2016 až 2020, keď vládu postupne viedli Robert Fico a Peter Pellegrini.

Tieto čísla samy osebe naznačujú, že skrátené legislatívne konanie, ktoré má slúžiť na riešenie problémov vo výnimočných situáciách – akými boli napríklad finančná a hospodárska kríza v rokoch 2008 až 2010 alebo pandémia ochorenia covid-19 v rokoch 2020 až 2022 –, sa postupne mení na bežný nástroj presadzovania legislatívy.

Ani existencia krízovej situácie však neoprávňuje zákonodarcu na to, aby v skrátenom legislatívnom konaní prijímal akúkoľvek právnu úpravu. Výnimka sa totiž nemôže stať pravidlom ani v takomto období. Svedčí o tom prijatie takzvaného prorodinného balíčka z roku 2022, v ktorom Ústavný súd SR zistil, že podmienky na skrátené legislatívne konanie neboli v tejto veci splnené. Zároveň zdôraznil, že k záveru o protiústavnosti možno dospieť len vtedy, ak porušenie zákona dosahuje ústavnoprávnu intenzitu, teda ak je zároveň spojené s porušením ústavného princípu.

V prípade takzvaného prorodinného balíčka tento ústavný rozmer spočíval v porušení zásady rozpočtovej zodpovednosti.

Ani tento nález však neviedol k zásadnej zmene legislatívnej praxe. Zákonodarca aj naďalej pristupuje k využívaniu skráteného legislatívneho konania, a to aj pri zásadných novelizáciách trestných kódexov, ktoré boli prijímané v tomto režime napriek tomu, že okolnosti prípadu si takýto výnimočný postup objektívne nevyžadovali.

Aj tieto právne predpisy boli napadnuté pred Ústavným súdom SR. V tomto smere som však očakával zo strany súdu výraznejšie zohľadnenie širších ústavných súvislostí, predovšetkým pokiaľ ide o vplyv opakovaného obchádzania riadneho legislatívneho procesu na princíp právneho štátu.

Nevídaný precedens

Výsledkom je ďalší posun vo vymedzení hraníc prípustného legislatívneho postupu. Skrátené legislatívne konanie bolo využité na prijatie zákona, ktorý zasahuje do nadobudnutých práv chránených oznamovateľov, spochybňuje nezávislosť príslušnej inštitúcie, ako aj do samotnej inštitucionálnej štruktúry štátu.

Ide o typický príklad ad hoc legislatívy šitej na mieru konkrétnemu prípadu, ktorá nesleduje verejný záujem, ale bezprostrednú potrebu výkonnej moci. Právo sa v tomto prípade nestalo všeobecným pravidlom správania, ale nástrojom zásahu do konkrétneho prebiehajúceho právneho vzťahu – a to aj za cenu oslabenia postavenia ďalších oznamovateľov, ktorých ochrana bola dovtedy garantovaná zákonom.

Týmto postupom sa vytvára nebezpečný precedens. Zákonodarná a výkonná moc dávajú najavo, že sú pripravené zasahovať do fungovania celých inštitúcií alebo do ich rozhodovacej činnosti vždy, keď výsledok nezodpovedá ich aktuálnym predstavám. Skrátené legislatívne konanie sa postupne prestáva používať na riešenie neodkladných situácií a čoraz častejšie slúži na presadzovanie účelových riešení vrátane zásahov do inštitucionálneho usporiadania štátu a do práv konkrétnych osôb.

Právny štát sa rozkladá postupne

Skrátené legislatívne konanie má v právnom poriadku svoje miesto, ale výlučne ako výnimočný nástroj viazaný na skutočne mimoriadne okolnosti a dodržujúc zákonné predpoklady. Príklady najmä z posledných dvoch rokov však ukazujú, že problémom už nie je ojedinelé zlyhanie, ale posun v chápaní samotnej podstaty legislatívneho procesu. Ak parlament rezignuje na vlastné procedurálne pravidlá, neoslabuje tým len kvalitu prijímaných zákonov, ale aj dôveru verejnosti v to, že právo platí rovnako pre všetkých.

Právny štát sa totiž nerozkladá náhle, ale postupne. Rozklad sa nezačína zrušením ústavy ani otvoreným odmietnutím právnych princípov, ale ich tichým obchádzaním a postupným zneužívaním práva. Každé ďalšie skrátenie odbornej diskusie, každé oslabenie procedurálnych záruk, každá ďalšia účelová personálna zmena či účelová zmena zákona posúva hranice prijateľného o ďalší krok. To, čo bolo včera nemysliteľné, je dnes výnimkou, zajtra nevzbudzuje pozornosť a o dva dni sa stáva pravidlom.